Hon. Stéphane Dion, Diplomate en résidence à l’Université de Montréal/U de M

Par Stéphane Dion

Le 7 septembre 2026

Ayant eu l’honneur de parrainer la Loi sur la clarté au Parlement sous le leadership du Premier ministre Jean Chrétien, je peux assurer que c’est une loi dont les auteurs espéraient qu’elle n’aurait jamais à être utilisée.

C’est la loi du pays, adoptée juste au cas où une autre tentative de sécession surviendrait au Canada.

Le but de cette loi — sanctionnée le 29 juin 2000 — est bien décrit par son titre complet : « Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec ».

Dans cet avis de 1998, la Cour suprême a confirmé qu’un gouvernement provincial n’a pas le droit de faire sécession unilatéralement. Une modification constitutionnelle devrait être dûment négociée pour que la sécession soit légale. L’obligation d’entreprendre cette négociation ne peut surgir que d’une majorité claire en réponse à une question claire sur la sécession, a déclaré la Cour.

C’est exactement ce que j’ai soutenu depuis le moment où je suis entré en politique en 1996, en commençant par ma première déclaration en tant que ministre des Affaires intergouvernementales, rapportée par la Presse canadienne le 27 janvier 1996 : « Si le Québec malheureusement votait avec une majorité ferme sur une question claire pour la sécession, j’estime que le reste du Canada a l’obligation morale de négocier le partage du territoire ».

Succincte, la Loi sur la clarté ne comporte que trois articles. Les deux premiers énoncent les exigences pour que la Chambre des communes autorise le gouvernement du Canada à entreprendre de négocier la sécession d’une province. Il serait nécessaire que la Chambre des communes conclue :

1. que la question du référendum porte clairement sur la sécession; et
2. que le résultat du référendum montre une majorité claire pour la sécession.

Le troisième article indique que « la sécession d’une province du Canada requerrait la modification de la Constitution du Canada, à l’issue de négociations auxquelles participeraient notamment les gouvernements de l’ensemble des provinces et du Canada ».

Examinons ces trois exigences : une question claire, une majorité claire et une modification constitutionnelle dûment négociée.

Une question claire

Au Canada, le gouvernement d’une province peut poser la question qu’il veut dans un référendum, sur n’importe quel sujet possible. Si le sujet ne concerne qu’un enjeu relevant strictement de l’autorité provinciale — par exemple, la fusion ou la division des municipalités — alors le gouvernement fédéral n’est pas mis en cause. Mais dans le cas de la sécession, cela signifie scinder le pays et, en termes pratiques, transférer toutes les compétences fédérales au gouvernement sécessionniste de la province.

Il est demandé au gouvernement fédéral de renoncer à ses responsabilités constitutionnelles envers les citoyens canadiens de cette province. Dans un tel cas, bien sûr, le devoir du gouvernement fédéral est de s’assurer que c’est vraiment ce que ces citoyens veulent : ne plus faire partie du Canada. Une telle assurance ne peut être donnée que si la question de la sécession est clairement posée à cette population. La seule façon de savoir si les gens veulent se séparer est de leur demander clairement, à la fois pour éviter toute confusion chez les électeurs et pour que le résultat soit considéré comme légitime.

La Loi sur la clarté stipule que la question doit permettre « à la population de la province de déclarer clairement si elle veut ou non que celle-ci cesse de faire partie du Canada et devienne un État indépendant ».

Lors des référendums québécois de 1980 et de 1995, des questions ambiguës ont été posées, qui ont eu pour effet de gonfler artificiellement le soutien au Oui. Les dirigeants du camp du Non, Claude Ryan en 1980 et Daniel Johnson en 1995, avaient dénoncé ces questions comme étant frauduleuses.

C’est pourquoi la Loi sur la clarté précise qu’une question ne peut pas être considérée comme claire si elle « porte essentiellement sur un mandat de négocier sans requérir de la population de la province qu’elle déclare sans détour si elle veut que la province cesse de faire partie du Canada », comme ce fut le cas lors du référendum québécois de 1980.

Une question référendaire ne peut pas non plus être considérée comme claire si elle offre « d’autres possibilités, notamment un accord politique ou économique avec le Canada », comme en 1995.

Si le gouvernement de la province va de l’avant avec un référendum basé sur une question que la Chambre des communes — après toutes les consultations requises — a jugée non claire, le résultat de ce référendum ne peut pas conduire à la sécession parce que le gouvernement fédéral n’aura pas le mandat pour la négocier.

Il est dans l’intérêt de tous que la question posée soit claire et mesure vraiment la volonté de faire sécession.

Une majorité claire

La Cour suprême ne suggère pas de fixer à l’avance un seuil de majorité, comme ce fut le cas dans plusieurs référendums sur l’autodétermination : Islande : ¾ des votes exprimés ; Lettonie, Lituanie, Slovénie : majorité des électeurs inscrits ; Monténégro : 55 % des votes exprimés ; Nevis : 2/3 des votes exprimés. La Cour suprême recommande plutôt que la clarté de la majorité soit évaluée qualitativement dans les circonstances réelles d’un référendum.

Si, sur la base d’une question reconnue comme claire par la Chambre des communes, le référendum se solde par plus de votes Oui que de votes Non, le premier à évaluer si cette majorité est suffisamment claire pour entraîner l’ouverture de négociations sur la sécession est le gouvernement de la province concernée.

Il faudra considérer si cette majorité justifie une décision aussi grave et irréversible que la sécession et si elle est suffisamment solide pour tenir tout au long des négociations, qui seront inévitablement longues et très difficiles. En effet, rien ne serait plus embarrassant pour les négociateurs que de se retrouver dans une situation où la population aurait changé d’avis, passant à une majorité contre la sécession.

On peut supposer que personne de sensé ne proposerait d’entreprendre une négociation aussi grave et difficile sur la base d’un recomptage judiciaire.

Si le gouvernement sécessionniste estime détenir une majorité claire, la Chambre des communes fera sa propre évaluation, en tenant compte de l’ampleur de la majorité, de la participation électorale et de toute autre considération pertinente dans les circonstances (ingérence étrangère par exemple).

La Loi sur la clarté exige que la Chambre des communes mène une consultation approfondie, que les députés prendront certainement en compte, y compris auprès de « tous les partis politiques représentés à l’assemblée législative de la province dont le gouvernement a proposé la tenue du référendum sur la sécession, des résolutions ou déclarations officielles des gouvernements ou assemblées législatives des provinces et territoires du Canada, des résolutions ou déclarations officielles du Sénat, des résolutions ou déclarations officielles des représentants des peuples autochtones du Canada ».

Une modification de la Constitution

Si une majorité claire répond favorablement à une question claire sur la sécession, des négociations auraient lieu en vue de conduire aux changements nécessaires à la Constitution afin de rendre la sécession de la province légale.

Ces négociations suivraient les principes établis par la Cour suprême : le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et l’état de droit, ainsi que la protection des minorités. Les différents enjeux liés à la sécession devraient être négociés, y compris « la répartition de l’actif et du passif, toute modification des frontières de la province, les droits, intérêts et revendications territoriales des peuples autochtones du Canada et la protection des droits des minorités ».

En somme, dans un monde où presque tous les États, y compris les fédérations démocratiques, se considèrent comme indivisibles, le Canada apparaît comme l’une des très rares démocraties à reconnaître légalement leur divisibilité potentielle. Mais même dans ces quelques États démocratiques, la sécession n’est pas considérée comme un droit unilatéral, mais comme une possibilité qui doit être dûment négociée dans le cadre constitutionnel, résultant en une modification de la Constitution.

Grâce à la Loi sur la clarté, la sécession légale est possible au Canada si la population d’une province veut clairement cesser de faire partie du pays. Cela pose aux sécessionnistes leur plus grand défi : convaincre les habitants de leur province qu’ils seraient plus heureux s’ils cessaient d’être Canadiens. Tout un défi, en effet!

L’honorable Stéphane Dion a été ministre des Affaires intergouvernementales et chef du Parti libéral du Canada. Il est actuellement le Diplomate en résidence à la Faculté des arts et des sciences de l’Université de Montréal.